لاہور: مقامی حکومت کیوں ضروری ہے؟ ورلڈ بینک اپنی 1997ء کی رپورٹ میں اس بات پر زور دیا تھا کہ حکومتیں اُس وقت زیادہ موثر ہوتی ہیں جب وہ کاروباری معاملات اور شہریوں کی بات سنتی ہیں، پالیسی سازی کرنے اور اس پر عمل درآمد میں ان کے ساتھ شراکت داری میں کام کرتی ہیں۔ حکومتوں میں عوامی آواز سننے کی صلاحیت نہ تو وہ خود کو عوامی مفادات کے تحفظ کیلئے جوابدہ بھی نہیں سمجھتیں۔

حکومت کے مقامی سطحوں میں اختیارات کی منتقلی اور عدم مرکزیت کے عمل سے مقامی مسائل و معاملات اورشہریوں کے مفادات کی نمائندگی ہو سکتی ہے۔ ایک مخصوص جغرافیائی علاقے میں مختص وسائل سے حاصل ہونے والے نتائج حکومتی حکام پر دباؤ برقرار رکھتے ہیں ۔ پبلک پرائیویٹ پارٹنرشپ بشمول این جی او پبلک پارٹنرشپ سمیت گڈ گورننس کو فروغ دینے میں موثر ہتھیار ثابت ہوئے ہیں۔

ورلڈ ڈویلپمنٹ رپورٹ 2004  کا ماننا ہے کہ سیاستدانوں کو، جو عوام کے قریب ہوتے ہیں اور انہیں منتخب نمائندے ہونے کی بنا پر جوابدہ ہوتے ہیں، کو سروس ڈیلیوری کے فرائض سونپ کر مقامی کمیونٹیز اور پسماندہ طبقات کے لیے حکومتوں کی جوابدہی میں اضافہ ہو گا۔

1973 کے آئین میں حکومت کے صرف دو درجات (tiers) کی وضاحت کی گئی تھی: وفاقی اور صوبائی۔ 2010 میں 18ویں ترمیم کے بعد ہی نئی شق یعنی آرٹیکل 140 اے متعارف کروایا گیا جس میں کہا گیا ہے کہ “ہر صوبہ قانون کے مطابق مقامی حکومت کا نظام قائم کرے گا اور سیاسی، انتظامی اور مالییاتی ذمہ داری اور اختیارات مقامی حکومتوں کے منتخب نمائندوں کے سپرد کرے گا۔”

سپریم کورٹ نے متعدد مواقع پر مقامی حکومتوں کے انتخابات کرانے کی تاکید اور ہدایت کی ہے۔ بدقسمتی سے آئین میں واضح طور پر بیان کردہ وفاقی اور صوبائی حکومتوں کے درمیان اختیارات کی تفصیلی تقسیم کے برعکس، مقامی حکومتوں کے لیے ایسی کوئی قانونی پرویژن نہیں ہے۔ یہ ابہام صوبائی حکومتوں کی جانب سے استعمال کیا گیا ہے جو 2010 سے اس درجے کے افعال اور اختیارات کے بارے میں کسی معقول قانون سازی کے لیے جدوجہد کر رہی ہیں۔

منطقی طور پر، جس طرح صوبائی حکومتوں کو زیادہ بااختیار بنا کر کچھ اضافی اختیارات دینے کے ساتھ ساتھ وفاقی حکومت کی طرف سے قابل تقسیم ٹیکس پول اور گرانٹس میں سے کافی مالی فنڈ کی فراہمی کی  گئی، اسی طرز پر مقامی حکومتوں کو بھی اختیارات کی منتقلی اور مالیاتی فنڈ کی فراہمی ہونی چاہئے تھی۔11 کروڑ آبادی اور 2 لاکھ 5 ہزار مربع کلومیٹر کے رقبے پر محیط 36 اضلاع پر مشتمل پنجاب کے لیے یہ کیسے ممکن ہے کہ وہ ضروری خدمات کی فراہمی میں شہریوں کی مختلف ضروریات کو پورا کر سکے؟ مثال کے طور پر ڈی جی خان اور فیصل آباد کی اپنی اپنی مختلف ضروریات ہیں، اب ان دونوں شہروں کے ساتھ یکساں پالیسی سے ڈیل کرنے سے کام نہیں چلے گا جو کہ ایک اوور سینٹرلائزڈ نظام کی خصوصیت ہے۔

اسلام آباد، لاہور، کراچی، پشاور اور کوئٹہ میں طاقت کے مراکز میں اختیارات کو مرتکز کرنے کے موجودہ کلچر نے نہ صرف اطراف میں رہنے والی آبادی میں احساس محرومی پیدا کر دیا ہے بلکہ اس کی پیداواری صلاحیت کو بھی کسی حد تک کم کر دیا ہے ۔ اس کے بعد اس میں  کوئی حیرت نہیں ہونی چاہئے کہ 80 اضلاع پر کی گئی ہماری ایک تحقیق کے مطابق وہاں کے عام شہری محرومی کے انڈیکس (Deprivation Index) کے مطابق بدترین حالات میں زندگی گزار رہے ہیں اوراپنی زیادہ تر بنیادی ضروریات سے محروم ہیں۔ یہ حکومت کی مجرمانہ نظام کی وجہ سے ہے۔

آئین میں آرٹیکل 140 اے کو متعارف کرانے والی سیاسی جماعتوں کو شاید یہ احساس نہیں ہے کہ اختیارات کی مرکز سے نچلی سطح پر منتقلی  سے کمیونٹیز کے بامعنی بااختیار بننے سے، جس میں لامحالہ مقامی حکومت کا نظام ایک اہم کردار ادا کرتا ہے، آخر کار معاشرے میں زیادہ باہمی اعتماد اور ہم آہنگی کو فروغ ملے گا، اور موثر اور مساوی طریقے سے بنیادی عوامی خدمات تک رسائی کو یقینی بنانے میں مدد ملے گی۔ یہ نتائج نہ صرف مقامی سطح پر اضافی وسائل کو متحرک کرنے میں مدد کریں گے بلکہ وسائل کے استعمال کی کارکردگی کو بھی بہتر بنائیں گے۔

حکومت کے ساتھ عدم اطمینان کی موجودہ حالت بھی اس صورت میں کم ہو جائے گی جب شہریوں کو روزمرہ استعمال کی عوامی اشیا اور خدمات نچلی سطح پر دستیاب ہو جائیں۔ مقامی لوگ اپنے مسائل اور ان کے حل کو کسی بھی اور سے بہتر جانتی ہیں۔ یہ بھی پتہ چلا ہے کہ حکومت کی طرف سے براہ راست ڈیلیور کرنے کے لیے، گورننس کے نچلے درجے تک ان خدمات کی ذمہ داری کو منتقل کرنے سے غریبوں کی رسائی بہتر ہوتی ہے۔

سکولوں اور ہسپتالوں بارے مقامی حکومتی انتظام جس میں کمیونٹیز کی شمولیت ہو اور غریب طبقے کیلئے خصوصی رعایت دی گئی ہو وہاں مانیٹرنگ اور حکومت کی نگرانی میں تعلیم اور صحت میں سازگار نتائج برآمد ہوتے ہیں۔ چونکہ یہ سیاسی جماعتیں بھی الیکشن لڑیں گی اس لیے حکومت کے اس درجے میں بھی ان کی نمائندگی ہوگی۔ اس طرح شہریوں کے اطمینان، وسائل کی موثر تقسیم اور ضروری خدمات تک بہتر رسائی کا سہرا خود سیاسی جماعتوں کو جائے گا۔

تاہم، تمام بڑی سیاسی جماعتوں کی طرف سے اپنایا جانے والا غیر جانبدارانہ اور خودغرضانہ رویہ اور مقامی حکومتوں کو بااختیار بنانے اور مضبوط کرنے کے خلاف مزاحمت بالکل سمجھ سے باہر ہے کیونکہ حقیقت میں یہ صرف صوبائی اور قومی ممبران اسمبلی اور وزراء سے مقامی طور پر منتخب ہونے والوں کو ناظمین یا میئرکو اختیارات کی منتقلی پر مجبور کرتی ہے۔ جو لوگ اپنی حیثیت، تسلط اور اثر و رسوخ کو برقرار رکھنا چاہتے ہیں وہ ایم پی اے یا ایم این اے بننے کے بجائے مقامی ناظم کے عہدوں کا انتخاب کریں۔

پاکستان میں 2001 سے 2009 کے درمیان موجود بلدیاتی نظام کا معروضی جائزہ لینا مفید ہوگا۔ 2001 کے نظام میں بہت سی خامیاں تھیں جن میں یہ حقیقت بھی شامل ہے کہ امن و امان، محصولات کے افعال ریکارڈ، اور لینڈ ایڈمنسٹریشن اور ڈیزاسٹر مینجمنٹ کو غیر جانبدار سرکاری ملازمین کے پاس رہنا چاہیے تھا اور ناظمین کو منتقل نہیں کرنا چاہیے تھا۔ اس صورت میں ڈپٹی کمشنر/اسسٹنٹ کمشنر کے دفاتر کو ختم نہیں کیا جانا چاہیے تھا، اس طرح ریاست کی رٹ کمزور ہوتی ہے۔

ڈسٹرکٹ کوآرڈینیشن آفیسر (ڈی سی او)  کے نئے بنائے گئے عہدہ کے انتظامی اختیارات کو کمزور کر دیا گیا کیونکہ مجسٹریٹ کے اختیارات اس سے چھین لیے گئے تھے حالانکہ ان سے امن و امان کی بحالی، تجاوزات کے خاتمے، پرائس کنٹرول وغیرہ سے متعلق فرائض انجام دینے کی توقع کی جاتی تھی۔ چونکہ بھرتیوں، تبادلوں، تقرریوں اور تادیبی کارروائیوں کے اختیارات صوبائی محکموں کے پاس ہوتے رہے، اس لیے یہ انتشار ان محکموں کے موثر کام کے لیے مہلک ثابت ہوا۔

قانون کی عملداری اور حقیقی صورتحال کے درمیان فاصلہ عوام کے لیے نہایت نقصان دہ رہا۔ صوبائی حکومتوں کی جانب سے تیار کردہ نگرانی کے ناکافی انتظامات کی وجہ سے ضلعی حکومت کی سطح پر کرپشن پر قابو نہیں پایا جا سکا۔ صوبائی سیکریٹریز نے ضلعی بیوروکریٹس پر کافی انتظامی اختیار برقرار رکھا اور ان اختیارات کو منتخب ناظمین کی افادیت کو کم کرنے کے لیے استعمال کیا۔ ایک سہ فریقی محاذ آرائی کا موڈ جس میں صوبائی وزراء اور سیکریٹریز نے ضلعی ناظمین کے خلاف صف آرائی کی، شہریوں کو خدمات تک رسائی میں درپیش زیادہ تر عملی مشکلات کا ذمہ دار تھا۔

مالیاتی عدم مرکزیت یعنی فنڈز کی نچلی سطح پر منتقلی محدود رہی کیونکہ اضلاع وسائل کے لیے صوبے پر انحصار کرتے رہے، ان کے پاس نئے ٹیکسز کی رقم جمع کرنے کے اختیارات نہیں تھے، اور سروس یا یوزر چارجز لگانے کی صلاحیت نہیں بھی رکھتے تھے۔ اخراجات کی بات کریں تو ضلعی حکومتوں کو دیے جانے والے عملے کو تنخواہوں، اجرتوں اور الاؤنسز کے مقررہ اور بڑھتے ہوئے اخراجات (حالانکہ وہ صوبائی ملازم ہیں)، نے دیکھ بھال، آپریشنل اور ترقیاتی اخراجات میں سے کسی ایک کے لیے زیادہ اضافی رقم نہیں چھوڑی۔

مقامی حکومتوں کے 90 فیصد سے زائد اخراجات صوبائی حکومتوں کے ذریعے ادا کیے گئے۔ مقامی مالیاتی اختیارات میں اضافہ کی کمی مالیاتی فنڈز کی نچلی سطح پر منتقلی کے عمل میں ایک بڑی کمزوری تھی۔

اصولی طور پر، شہری سے دیہی علاقوں میں وسائل کی منتقلی ایک خوش آئند اقدام ہونا چاہیے لیکن ضلع گیر منصوبہ کی عدم موجودگی میں حاصل کیے جانے والے اہداف اور منظور شدہ سکیموں کے لاگت کے فائدے کا اندازہ کیے بغیر اس طرح کی منتقلی نتیجہ خیز ثابت  نہیں ہوسکتی ہے۔ شہری،دیہی انضمام نے بڑھتی ہوئی اربنائزیشن کی ضروریات کو تسلیم یا پورا نہیں کیا۔ وسائل کی ‘برابر’ اور ‘مساوات’ تقسیم کے درمیان فرق کو سمجھنا چاہیے کیونکہ یہ مسئلہ کی جڑ ہے۔

‘برابر’ تقسیم کی سکیم کے تحت کمیونٹی کی ضروریات اور مطلوبہ مداخلتوں کے درمیان کوئی واضح تعلق نہیں ہے۔ امیر اور غریب دونوں کو ان کی ضرورت کی شدت سے قطع نظر ایک ہی رقم ملے گی۔ ‘مساوات’ کی تقسیم مطلوبہ فائدہ اٹھانے والوں کے ابتدائی انڈومنٹس اور شرائط میں فرق کو مدنظر رکھتی ہے۔ وہ لوگ جو غریب ، پسماندہ ہیں، دور دراز یا جغرافیائی طور پر پسماندہ علاقوں میں رہتے ہیں اور خود معقول آمدنی نہیں کما سکتے ہیں، انہیں ان لوگوں کے مقابلے میں زیادہ فنڈ ملنا چاہئے جو آسودہ حال ہیں ۔ اس طرح عوامی وسائل غریبوں کی نجی آمدنی کو غربت سے نکالنے میں مدد فراہم کرتے ہیں۔

2001 کے نظام کی دو اختراعی خصوصیات قابل ذکر ہیں۔ خواتین، کسانوں، مزدوروں، اقلیتوں، ہمارے معاشرے کے پسماندہ طبقات  اور دیگر کے لیے ایک تہائی نشستیں مختص کرنا ایک انتہائی قابل تحسین اقدام تھا۔ اسی طرح، تحصیل کی سطح پر دیہی اور شہری انتظامی اکائیوں کے انضمام سے دیہی علاقوں کو تحصیل کونسل کو دستیاب وسائل سے یکساں طور پر مستفید ہونے کا موقع ملتا۔ یہاں تک کہ اگر بنیادی سرپرست اور کلائنٹ کا رشتہ برقرار رہتا ہے تو ان کلائنٹس کو شامل کرنے کی گنجائش جو روایتی طور پر ایم این ایز/ایم پی ایز کے مرکزی نظام کے تحت رسائی سے محروم تھے، اختیارات کی منتقلی نظام کے تحت بہت وسیع ہو جائے گا۔

تاہم، ان خامیوں کے باوجود تجرباتی سٹڈیز اور سروے بلدیاتی نظام کی خالص مثبت کامیابیوں کی نشاندہی کرتے ہیں۔ چاروں صوبوں کے 21 اضلاع سے 12 ہزار گھرانوں کے سوشل آڈٹ سروے 10-2009 میں پایا گیا کہ 56 فیصد پنجاب اور سندھ میں اعلیٰ تناسب کے ساتھ بلدیاتی نظام کو جاری رکھنے کے حامی ہیں۔ یونین کونسلوں میں اطمینان کی سطح 33.8 فیصد تھی لیکن خواتین کی شرکت کی حمایت اور سماجی قبولیت کے حوالے سے صورتحال بہتر ہوتی دکھائی دے رہی ہے۔ 60 فیصد خواتین یونین کونسلرز کا خیال تھا کہ ان کے حلقوں کے لوگ ان سے خوش ہیں۔

مختلف عوامی خدمات کے ساتھ گھرانوں کی اطمینان کی سطح مختلف تھی لیکن 10-2009 تک سڑکوں، نکاسی آب، صفائی، کوڑے کو ٹھکانے لگانے، پانی کی فراہمی، صحت اور تعلیم کے حوالے سے اطمینان میں بہتری آئی ہے حالانکہ فیصد کے لحاظ سے صرف نصف سے بھی کم گھرانوں نے خدمات پر اطمینان کا اظہار کیا۔

سوشل پالیسی ڈویلپمنٹ سینٹر (ایس پی ڈی سی) نے چاروں صوبوں کے 12 اضلاع کا ایک سروے کیا اور پتہ چلا کہ آبادی کی شرح خواندگی میں اضافے اور پانی کی فراہمی اور صفائی ستھرائی تک رسائی کی شرح اختیارات کی منتقلی کے بعد کے عرصے کے دوران واضح طور پر بڑھی ہے۔ تاہم، صحت کے اشاریوں پر مثبت اثرات کے کوئی اشارے نہیں ملے۔ اختیارات کی منتقلی کا عمل پاکستان میں پرائمری سطح پر اندراج اور خواندگی میں تیزی سے بہتری لانے میں معاون ثابت ہو رہا تھا۔

ایک مائیکرو لیول پر، فیصل آباد ضلع کی جڑانوالہ کی دیہی تحصیل میں 364 گھرانوں کے ڈیٹا سیٹ کا تجزیہ کیا گیا تاکہ انتخابی عمل کی نچلی سطح پر منتقلی کے نتیجے میں گھرانوں کی اقسام بارے کچھ جانا جا سکے اور یہ بھی معلوم کیا جا سکے کہ کیا نئے نظام کی اصلاحات کے مختلف گھرانے پر یکساں اثرات مرتب ہوئے ہیں۔ تجرباتی نتائج سے پتہ چلتا ہے کہ ترقیاتی فنڈز تک رسائی میں اضافہ اور یونین ناظمین کے لیے اعلیٰ مینڈیٹ کے نتیجے میں بہت کم وقت میں یونین کی سطح پر ڈیلیورکرنے میں نمایاں اضافہ ہوا ہے۔ مزید پتہ چلا  کہ کونسلیں کم اشرافیہ پر مبنی ہیں کیونکہ اس میں چھوٹے کسانوں، اقلیتیوں اور غیر زرعی ذاتوں کو شامل کیا گیا ہے۔

2005 میں کیے گئے ایک سروے کی بنیاد پر پتہ چلا کہ 60 فیصد سے زائد گھرانوں نے بتایا کہ وہ اپنے مسائل حل کرنے کے لیے یونین کونسلر یا ناظم سے رجوع کریں گے جبکہ صرف 10 فیصد گھرانوں نے کہا کہ وہ صوبائی اراکین سے رابطہ کریں گے۔ اس سے اختیارات کی منتقلی کے بعد پالیسی سازوں تک رسائی میں اضافے کی عکاسی ہوتی ہے۔ ایک ایسا نظام جس میں بیوروکریٹس ترقیاتی محکموں کو کنٹرول کرتے ہیں ان تک نہ رسائی ہوتی ہے اور نہ ہی ان کا احتساب۔ منتخب ناظمین اور کونسلرز کا ایک ایسا نظام ہونا بہتر ہے جو اپنے شہریوں کی ضروریات کے لیے ذمہ دار رہیں کیونکہ اگر یہ اپنی ذمہ داریوں اور فرائض کو پورا نہیں کرتے ہیں تو وہ اپنے دفاتر سے محروم ہو سکتے ہیں۔ ایک بدتمیز بیوروکریٹ کے ساتھ زیادہ سے زیادہ یہ ہوسکتا ہے کہ اسے کسی خاص ضلع سے باہر ٹرانسفرکر دیا جائے لیکن اس سے غریبوں تک رسائی کا موروثی مسئلہ حل نہیں ہوتا۔

مقامی حکومت دیہی ترقی کے محکمہ اور صوبائی حکومت کے پبلک ہیلتھ انجینئرنگ کے محکموں کی طرف سے فراہم کردہ میونسپل خدمات تحصیل میونسپل انتظامیہ کی فعال ذمہ داری بن گئیں۔ یہ ایک بنیادی تبدیلی تھی کیونکہ وسائل مختص کرنے، منصوبوں کو ترجیح دینے اور نتائج کی فراہمی کا اختیار 48 صوبائی محکموں سے ہٹ کر مقامی حکومت کے 6 ہزار یونٹس میں چلا گیا تھا جبکہ منتقلی سے قبل ضلعی سطح پر غیر مرتکز صوبائی بیوروکریسی اپنے غیر منتخب افراد کے سامنے جوابدہ تھی۔ جبکہ 2001  کے بعد انہیں ضلعی اور تحصیل حکومتوں کے منتخب سربراہان کے سامنے جوابدہ بنا دیا گیا۔

2001 کے ایل جی او کے تجربے کی روشنی میں، آئیے اب ہم جائزہ لیتے ہیں کہ سابقہ ​​نظام کی کمزوریوں سے بچنے اور سیاسی، انتظامی اور مالیاتی جہتوں کو استعمال کرتے ہوئے آرٹیکل  140 اے کی روح کو نافذ کرنے کے لیے کیا کیا جانا چاہیے۔

جاری ہے۔۔۔